政策措施落實不到位。一方面是促進養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策不健全；另一方面是扶持養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的優(yōu)惠措施落實不到位。民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在獲取土地劃撥等方面還有許多困難和制約。這在一定程度上影響了社會資本投入興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的積極性。公辦養(yǎng)老機構(gòu)體制機制不活、服務(wù)成本較高、經(jīng)濟效益較低；民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、發(fā)展不平衡；農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)點多分散、不利于管理和集中供養(yǎng)；個性化服務(wù)項目少，服務(wù)內(nèi)容單一；缺乏政策扶持，經(jīng)營狀況不容樂觀。

農(nóng)村養(yǎng)老亟需加強。隨著農(nóng)村城市化進程的推進，農(nóng)村“五?！崩先酥鸩睫D(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小叭裏o”老人。加之農(nóng)村人口老齡化加劇和農(nóng)民就業(yè)方式的改變，留守或“空巢”老人增多，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展明顯滯后于城市發(fā)展的需求。養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營管理困難較多?，F(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)大部分經(jīng)營收入不多，營利微薄，規(guī)模小，福州養(yǎng)老院咨詢，設(shè)備簡陋，投入少，服務(wù)水平不高，養(yǎng)老機構(gòu)的**護理、管理人才缺乏，從業(yè)人員素質(zhì)和服務(wù)管理水平不高。尚不能適應(yīng)社會不同收入群體的不同養(yǎng)老需求。

中國的敬老院是在農(nóng)村“五保戶”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。1956年農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨者，實行保吃、保穿、保燒、保醫(yī)、保葬（兒童則為保教），簡稱“五?！?。1958年人民公社化時期，福州養(yǎng)老院在哪里，對五保戶實行集中供養(yǎng)，福州養(yǎng)老院，在全國各地興辦了一批敬老院。1978年以來，隨著農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和集體經(jīng)濟的發(fā)展，敬老院得到進一步的鞏固和發(fā)展。1988年，全國農(nóng)村已有敬老院36665所，有756個縣（縣級市）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍辦了敬老院。城市街道也辦起了敬老院。

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